——以L市為例淺談政黨協商與政協協商的創新發展與實踐思考
摘要：政治協商是我國實現人民民主的重要方法，是我國政治民主的重要體現，以政黨協商和政協協商為兩種基本方式。本文將理論與具體工作實踐相結合，深入剖析政治協商兩種方式的不同形態與內在合力，指出當前發展過程中的一些困難，并從L市的“個體性”工作實踐出發，將其上升到宏觀的全局層面的建議思考，探索使我國的政治協商加速驅動高質量發展、走向深度協商的可行路徑。
關鍵詞：政治協商；政黨協商；政協協商；理論研究；實踐創新與發展
民進連云港市委專職副主委 孫傳先
《中國的政黨制度》指出：“經過多年的實踐，中國多黨合作制度中的政治協商形成了兩種基本方式：一種是中國共產黨同各民主黨派的協商；一種是中國共產黨在人民政協同各民主黨派和各界代表人士的協商?！?/span>[i]
本文以L市為例，試從政黨協商與政協協商的理論性解讀入手，探究其實踐性創新發展與思考。
一、政治協商兩種方式的內在合力與不同分工
政黨協商與政協協商的聯系是內在的，區別是形態的。
一方面，兩種協商內在相連，形成共同合力。⑴協商的目標同向。在政黨協商層面，執政黨與參政黨對于協商民主的根本目標沒有分歧，同心同向、步調一致。在人民政協層面，政治協商的目標同一，人民政協與中國共產黨以共同目標尋求最大公約數，以大團結大聯合畫出最大同心圓[ii]。政黨協商和政協協商最終目標都是圍繞全面建成小康社會、實現中華民族的偉大復興。“參政黨作為其中的重要力量，要充分理解社會主義民主政治的本質和目的，尤其要準確把握政黨協商、政黨關系、多黨合作、政治協商對自身作用的要求。”[iii]⑵協商的客體近似。政治協商的客體即協商的內容。政黨協商和政協協商的客體在文字表述上雖有不同，但內容都是事關國家經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題。⑶協商的主體平等。在我國政治體制中，中國共產黨是執政黨，居于領導地位，但這種領導是宏觀的、政治上的領導，在具體的協商事項上，無論是政黨協商的各政黨，還是政協協商的各界別，地位是平等的。任何協商，總要有一方首先提出協商的客體及其意見，這樣，大家才會圍繞這一客體展開協商，否則難以收到良好的協商效果。[iv]
另一方面，兩種協商形態不同，各具特色。⑴協商的主體不同。政黨協商的主體是政黨，包括中國共產黨、八個民主黨派、無黨派代表人士，體現出強烈的政黨性。政協協商的主體，至少包括中共、人大、政府、各民主黨派、各人民團體和各族、各界代表人士等。由此可見，政協協商的主體比政黨協商的主體更為寬泛。⑵協商的順位差別。政黨協商是政治協商最為重要的形式，位列七種協商形式之首。在社會主義協商民主中，政黨協商處于開創性、典范性和引領性地位，其與政協協商等協商渠道有著明顯區別。⑶協商的平臺各異。政黨協商充分體現政黨之間的合作共事關系，是執政黨同參政黨之間不借助中間平臺而直接進行的黨際協商，比如中央層面每年4-5場專題協商座談會，都是中共中央總書記同各民主黨派中央主席等面對面進行。政協協商則主要通過中國人民政治協商會議這一平臺進行，體現的是執政黨與社會各界人士的團結與民主。⑷協商的形式有別。政黨協商有會議協商等三種協商形式；人民政協協商除了政協全體會議等主要形式之外，增加了專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等形式，形成了全體會議集中協商、常務委員會會議專題協商、主席會議重點協商、專門委員會對口協商及其他形式經常協商的協商格局。
二、政治協商的困難剖析
發展之路沒有坦途。近年來，政治協商在國家政治生活中的作用日益凸顯，但也存在政治意識不強、落實力度不夠、要式性規則欠缺、承載能力不足、規范功能缺位等問題，亟需推動完善。
一是政治意識不強。一些地方政治協商制度化水平不高。政治協商在中央、省級層面較重視，在基層協商意識較弱，作用發揮有限。政治協商開展還不平衡，有的存在隨意性、表面化和形式化現象，有的僅以通報情況、部署工作代替協商，有的缺乏必要的保障機制，一定程度減弱了政治協商效能。[v]
二是落實力度不夠。政治協商制度雖已確立，文件對協商民主的地位、方式、內容、程序等均有規定，但具體落實時把握不準、推進緩慢。地方政治協商多集中于政治和經濟領域，對于社會領域協商涉及較少。此外，如何協調定位各方在協商中各自的職責、分工等也沒有明確。
三是要式性規則欠缺。地方政治協商程序設計不夠嚴謹，重要問題應在決策前和決策執行過程中協商。而一些地方在做出重大決策前，給黨外人士、政協委員準備時間較短，有的在協商前已基本形成決議，協商流于形式。
四是承載能力不足。參政黨、人民政協參與政治協商的能動性不足，認識水平較低，缺乏專業的理論知識和相關行業的實踐經驗，在參與協商的重大議題上，難以發表系統、全面的意見和建議。
五是規范功能缺位。政治協商評價監督制度不健全，缺乏協商反饋監督機制，對政治協商事項和評價監督制度沒有詳細列明。[vi]
此外，協商議政的水平、質量有待提升，協商民主的廣度、深度有待拓展，調研的針對性、實效性有待進一步提高，參政黨和人民政協工作仍需更貼近民生，履職活力仍需不斷激發，履職成果跟蹤問效有待加強。
三、政治協商的實務范例——L市政治協商的工作實踐與現實價值
近年來，L市政治協商在實踐中健康發展、內涵厚實、成果豐碩。
其一，著力制度創新，筑牢“組織保障”。在中共市委層面，每次黨外人士情況通報會，市委常委、市委統戰部長都全程參加；歷次政黨協商，市委常委、統戰部部長都主持講話。黨委、政府分管領導出席會議已成“工作慣例”，政府對口單位和部門列席會議形成制度規范。通報情況成為了“法定程序”，市扶貧辦、發改委、科技局等政府對口部門就石梁河片區扶貧開發情況、產業強市等專題系統報告情況，確保協商質量。出臺《關于加強和改進人民政協工作的意見》《關于加強新時代人民政協黨的建設工作的實施意見》等一系列規范性文件。在市政協層面，健全《政治協商會議和協商議政專題座談會規則》《調研視察工作規則》《委員履職量化考核辦法》《專門委員會通則》等規章制度。同時，完善了《關于加強和完善委員聯系群眾制度的實施意見》《關于加強智慧政協建設的意見》等市政協工作制度。
其二，深入考察調研，提升議政效能。深入調研有助于協商前集中“熱身”“備課”。如以“產業強市”“實施創新驅動發展戰略”“臨港產業發展和兩基地建設”等為主題的政黨協商前，中共市委專門組織黨外人士赴國家東中西合作示范區石化產業基地、上合組織國際物流園徐圩新區等調研，激發真知灼見，避免“紙上談兵”。再如為了做好“如何盤活礦區資產、振興老礦區基地、實現轉型發展”這一智慧政協的重點課題，市政協組成專業調研團隊，對礦區水文地質、井下安全、礦區環境和預期效益進行科學論證，以山體生態修復，帶動地方旅游經濟，助推鄉村振興和綠色轉型發展，相關建議得到市政府主要領導批示有關部門辦理。
其三，立足精準建言，彰顯責任擔當。“精準建言”有助于輔助決策、推進發展。中共市委政黨協商在選題上下功夫，要求各黨派從自身界別特色資源出發建言。在以扶貧開發為主題的政黨協商會上，市各民主黨派負責人提出加快發展農村教育和衛生事業、完善社會保障體制與機制、出臺農村電商健康發展的政策措施等思考建議；政黨協商“實施鄉村振興戰略”，各民主黨派負責人就推進田園鄉村建設、推動工商資本下鄉、加強區域公用品牌建設等方面提出建議；專門協商“產業強市”，建議加強校企合作、為中小企業提供寬松的金融政策、加大對上市企業的扶持。真正做到“各盡其能、百花齊放”。近年來，市政協著力助推產業強市，確定供給側結構性改革、實體經濟做強、新興產業培育等8個重點議題。關于全市優勢產業鏈延伸情況、新醫藥生產服務業發展、加快推進大數據中心平臺建設等精準建言獲市委市政府主要領導批示，許多建議列入市政府政策文件。其中，《打造上合組織共同出海口，建設“一帶一路”物流大樞紐的建議》在省政協十一屆五次會議上作大會發言，積極呼吁國家和省級層面對該市發展的關注和支持。
其四，創新工作方法，堅持為民務實。政黨協商積極拓展形式內容，比如專題協商經濟社會發展，連續三年就“三農”、鄉村振興和脫貧攻堅等問題開展政黨協商，圍繞全市實施鄉村振興戰略集智聚力；以民主協商會溝通重要人事安排、以情況通報會推進反腐倡廉，以現場教育感化警示；召開專題學習會，進一步創新履職思路，錘煉過硬的政治協商能力。政協協商注重總結經驗，探索新路徑、新辦法，筑牢協商平臺，暢通協商渠道，把協商民主做實、做細。開展網上遠程協商，充分體現政協委員在全市重大事項及民生實事推進過程中的知情權、參與權、表達權、監督權，推動協商向基層、群眾和網絡延伸。通過12345政府公共服務平臺、行風政風熱線和市政協微信公眾號、APP客戶端發布信息，廣泛征集協商議題、社情民意，通報協商成果。深化電子政務應用，以立體化辦公及信息共享系統，打造委員全天候互動載體，使協商更加多層、更為靈活。
四、政治協商的實踐思維與路徑探索
在政黨協商層面，注重質量與效能是政黨協商科學化、民主化的實現路徑。在政協協商層面，人民政協只有基于自身優勢、發揮政協所長，探索創新方法才是求解之道。
堅持高站位，著力構建“協”的格局。政黨協商的目的是合作與協作，應遵循執政黨的政治主導性。主導不是 “一言堂”，而是以平等的態度，鼓勵和引導參政黨就協商的內容自由表達不同意見、建議和批評，使參政黨在現行政治體制內通過黨際協商民主的形式得以表達。協商就是一方提出意見，一方聽取建議，彼此互動，并在決策實施中延續這種互動。政協協商則應聚焦改革開放的重要領域和關鍵環節，聚焦人民群眾普遍關切的熱點難點問題，多謀創新之舉、多建睿智之言、多獻務實之策。調查研究多接地氣，參政議政多建諍言，多做統一思想、引導預期、提振信心的工作，架起聯系群眾的“連心橋”，推動人民政協工作進一步提質增效[vii]。
堅持高起點，著力提升“商”的能力。執政黨的協商能力，特指具有協商意識、精通協商方法、營造協商氛圍，為參政黨創造更好更多的協商條件。參政黨的協商能力，包括具有協商責任、敢于講真話、善于建諍言。參政黨應持續補足能力上的短板，練就過硬的政治眼力、理論功力、工作能力，建立“智庫”，對協商議題和相關文件集體研究，整合政黨內部組織甚至黨外的資源、力量和智慧，使協商意見既符合黨委要求，又切中現實問題和時代主題，善于匯聚集體智慧，提升科學化、專業化水平。[viii]政協協商層面，應突出協商議政質量，從偏重數量和形式向注重質量和效果轉變，從“做了什么、做了多少”向“做得怎么樣、產生了何種效果”轉變。激活人民政協的內生動力，強化議政質量評價對委員履職工作的正向激勵。創立委員移動履職平臺，開展網絡議政遠程協商，讓互動式協商不受時空限制。人民政協應把決勝全面建成小康社會作為動力源和方向標，告別自拉自唱的表態，不懈怠、不臆斷、不偏激，察真情、出實招、聚共識，形成同心同德助推發展的強大合力[ix]。
堅持高水平，著力弘揚“實”的作風。政黨協商是不斷實踐的過程。參政黨在協商中所提意見建議，直接來源于對經濟社會發展的考察調研，其歸宿在于通過黨政決策最終付諸實踐。政黨協商成效有待在實踐中檢驗，在實踐中提高。[x]建立相應的督查制度，明確辦理時限，重視對協商建議的研究與辦理。輔之以評價機制，對落實情況進行評價，并請參政黨給予監督。共同探索制定協商事項目錄，具體明確協商之前的準備時限。參政黨應找準問題，提升協商建言的可行性效果。政協協商應堅持質量先導，契合時代要求，廣泛深入基層接通地氣，接通分布在農村、企業、街頭巷尾的社情民意，了解老百姓安危冷暖、所呼所盼的實際需求，理清各行各業、各族各界的新成就、新問題、新經驗。充分發揮根植界別的優勢，堅持建言資政和凝聚共識雙向發力，完成新時代若干嶄新課題[xi]。鼓勵委員在專業崗位和改革發展中找到結合點，讓他們的專業積累、信息和掌握的各種資源成為協商的源泉。黨派界別委員應瞄準選擇域與著力點，彰顯界別特色，“知識遷移，專業平移”，以“熟悉的領域、權威的專業、透徹的觀點”發聲，跟上時代步伐，跟上實踐要求。
堅持高效能，著力完善“好”的機制。政黨協商層面，應健全知情明政機制、考察調研機制、工作聯系機制、協商反饋機制，黨委應搭建知情平臺，定期以通報會、報告會、座談會等形式，讓參政黨及時了解黨委和政府決策部署；幫助參政黨進一步優化選題，著力完善“黨委出題、黨派調研、政府支持、部門采納”的調查研究運行模式；建立政府部門和司法機關定期走訪、座談交流、參加相關專項調研和檢查督導等工作制度[xii]；集中檢驗政黨協商效能，加強約束，促進協商成果落地[xiii]。政協協商層面，應進一步健全和完善參政議政制度體系，不斷提高協商實效。如在社會治理方面，側重社會要求、老百姓期望，關注人民切實利益問題，反映利益訴求。讓黨派界別和委員參與重大事務、重大問題、重要決定等協商，在專題協商、對口協商、界別協商中建言。
綜上，政治協商是以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為基礎，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，只有充分發揮好這一政治功能，才能使協商民主取得更為輝煌的成就。參政黨和人民政協應扛起新時代政治責任，堅定發展信心，不忘初心再出發，為改革發展注入強大正能量，共同譜寫多黨合作和政治協商新篇章，為實現中華民族偉大復興中國夢貢獻智慧和力量。
作者簡介：
孫傳先，系連云港市政協副秘書長（不駐會）、連云港市政協理論研究會理事、連云港市統戰理論研究會副會長、民進連云港市委專職副主委兼秘書長。